Divergences de vues CDEC/Cobac : gare au discrédit international de la Cemac

Lire la Tribune de Richard Evina Obam, Directeur Général de la Caisse des Dépôts et Consignations.

« La contradiction doit éveiller l’attention et non la colère. Il faut écouter et non fuir celui qui contredit. Notre cause doit toujours être celle de la vérité ». Ces propos du très controversé romancier et philosophe français le Marquis de Sade demeurent d’une actualité poignante dans le cadre de la divergence de vues persistante entre la Caisse des dépôts et consignations (CDEC) et la Commission bancaire de l’Afrique centrale (COBAC) sur la compétence de cette dernière en matière d’organisation et de supervision du service public souverain de dépôts et consignations. Longtemps confiné aux multiples réunions entre technocrates, le débat s’est déporté comme une trainée de poudre sur le terrain scientifique et universitaire. Par une sortie dans le bihebdomadaire Intégration N°749 du jeudi 2 Juillet 2026, le célèbre politologue Professeur Guy Mvelle opère une autopsie de ce qu’il a appelé « le bras de fer entre la CDEC et la COBAC ». Partant de la démarche empirique propre aux politistes, l’universitaire après avoir préconisé la négociation comme solution de sortie de crise, interpelle ses lecteurs avec force en ces termes : « Le Cameroun à découvert …. Attention à l’image et à l’isolement international du Cameroun ».

Ce cri d’alarme interpellatif ne saurait laisser indifférent la communauté scientifique relevant de l’univers des sciences sociales, particulièrement celle de la science juridique dont les méthodes aussi bien exégétiques que comparatives pourraient bien contribuer à la fertilité heuristique de ce débat prometteur pour l’avenir des pays de la sous-région Afrique centrale. Le questionnement central serait donc de savoir si la divergence de vues CDEC/COBAC connaitrait une meilleure issue, analysée à l’aune de la méthode politiste ou plutôt examinée sous le prisme de la science juridique publiciste. L’incursion dans les dédales de la méthode juridique amène à une interpellation plus large, subodorant un risque de discrédit international de la CEMAC au cas où les errements juridiques actuels de la COBAC et de la BEAC venaient à prospérer. Cet épilogue résulte des conséquences directes de multiples violations de principes et textes fondamentaux de la construction communautaire. En clair, le diagnostic politiste parcellaire par essence pour la pathologie identifiée devra laisser place à la thérapie juridique publiciste, plus conséquente par l’accent mis sur le respect scrupuleux de la règle de droit, gage de bonne gouvernance.

I          Une violation flagrante du principe d’attribution en droit communautaire

Historiquement, tout projet communautaire découle toujours de la volonté des Etats à se départir d’une portion de leur souveraineté pour la confier à des entités supranationales. Ce transfert de compétences se fait sur la base du sacro-saint principe d’attribution. Ce principe fondamental pose qu’une Communauté n’agit uniquement que dans la limite des compétences qui lui ont été expressément conférées par les Etats membres à travers les traités régulièrement conclus. Dès lors, toutes compétences non attribuées dans les actes de droit primaire appartiennent intégralement aux Etats membres. La compétence communautaire est donc une compétence d’attribution. Elle est d’interprétation stricte.

Ce principe de base est repris clairement à l’article 11 du Traité révisé de la CEMAC du 30 Janvier 2009 ainsi qu’il suit : « les institutions, les organes et les institutions spécialisées de la Communauté agissent dans la limite des attributions et selon les modalités prévues par le présent Traité, les Conventions de l’UEAC et de l’UMAC et par les statuts et autres textes respectifs de ceux-ci ». L’examen de tous ces textes de droit primaire de la CEMAC ne laisse apparaître un quelconque transfert du service public souverain des dépôts et consignations à la Communauté au détriment des Etats membres qui détiennent inhéremment « la compétence de la compétence ».

Ce principe d’attribution est consacré en droit des organisations internationales sous l’appellation de « principe de spécialité » qui dispose qu’une entité internationale ne dispose que de compétences qui lui sont expressément attribuées pour lui permettre d’atteindre ses objectifs. Elle ne doit pas outrepasser les limites des compétences attribuées sous peine d’illégalité ou de détournement de compétences. C’est la substance de l’Arrêt de principe rendu par la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) Allemagne C. Parlement et Conseil (Publicité pour le Tabac, 5 Octobre 2000 aff. C-376/98. Par cet arrêt, la CJUE a annulé une directive européenne pour base juridique inappropriée et dépassement de compétence sur la base du principe d’attribution. Cet arrêt de principe pourrait bien inspirer les Sages de la Cour de Justice communautaire de Ndjaména.

II         Une transgression manifeste de la primauté de droit primaire sur le droit dérivé

L’architecture juridique de la CEMAC est structurée autour du principe de la hiérarchie des normes. Chaque norme inférieure est subordonnée à une norme qui lui est supérieure. On distingue ainsi en zone CEMAC, le droit primaire ou originaire articulé autour des Traités, des actes additionnels et des Conventions d’une part, le droit dérivé qui regroupe les actes unilatéraux édictés par les institutions et organes communautaires que sont les règlements, les directives et les décisions d’autre part. Les actes de droit dérivé fondent leur validité, leurs compétences, et leurs limites dans les actes de droit primaire auxquels ils doivent se conformer sous peine d’être annulés par le juge communautaire, gardien de la légalité et de la sécurité juridique d’ensemble.

            Deux règlements du Comité interministériel de l’UMAC initiés par la COBAC sous l’égide de la BEAC ont été adoptés en violation manifeste des règles de compétence établies par les actes de droit primaire. Il s’agit du règlement N°01/25/CEMAC/UMAC/COBAC du 12 Juillet 2025 relatif aux conditions d’exercice et à la supervision de l’activité des Caisses des dépôts et consignations dans la CEMAC et du règlement N°02/25/CEMAC/UMAC/COBAC du 12 Juillet 2025 relatif au traitement des comptes inactifs et des avoirs en déshérence dans les livres des établissements assujettis à la COBAC.

Aucun acte de droit primaire ne confère à la Communauté une compétence quelconque pour le service public de dépôts et consignations. Ainsi, l’adoption de ces deux textes inaugure la consécration de pratiques déviantes dans l’élaboration des textes communautaires. C’est l’option malheureuse qu’a prise le régulateur bancaire en entreprenant d’adopter dans la continuité de cette mauvaise pratique, deux nouveaux règlements COBAC. L’un relatif aux modalités de traitement des comptes inactifs et des avoirs en déshérences dans les livres des établissements assujettis à la COBAC, l’autre relatif à la gouvernance, au contrôle interne, aux modifications des situations, aux normes prudentielles applicables aux Caisses des dépôts et consignations.

Il s’agit là d’un sauf-conduit malicieusement délivré à la COBAC par elle-même pour que celle-ci s’arroge une nouvelle compétence, outrepassant ses attributions statutaires conformes au principe de spécialité. En droit communautaire de l’Union européenne, et dans l’Arrêt Internationale Handelsgesellschaft (CJCE, 17 décembre 1970, aff. 11-70), la Cour a rappelé qu’un acte de droit dérivé ne peut porter atteinte à la hiérarchie des normes fixée par les actes de droit primaire. Puisse le juge CEMAC lui emboiter le pas pour une observance scrupuleuse de l’orthodoxie communautaire.

III       Une atteinte grave au principe du parallélisme des formes

En droit, la modification ou l’annulation d’un acte ne peut se faire que dans le respect des procédures, formes et compétences que celles requises lors de son adoption initiale. C’est le principe du parallélisme des formes.

La COBAC entreprend par un passage en force de modifier unilatéralement l’article 11 de la Convention du 17 Janvier 1992 portant harmonisation de la réglementation bancaire dans les Etats d’Afrique centrale. Cet article est celui qui exclut de l’harmonisation de la réglementation bancaire et de la supervision de la COBAC, les comptables du Trésor Public dont fait partie la CDEC. En effet, les ressources collectées, conservées et sécurisées par la CDEC sont des deniers publics en vertu de la loi, la CDEC étant un établissement public. L’esprit de ce texte de droit primaire est que les deniers publics qui font partie d’un régime de protection et de sanction particulières, échappent au contrôle et à la supervision du régulateur bancaire. La BEAC et la COBAC essayent de contourner cette disposition de droit primaire en passant de manière forcée par un règlement, acte de droit dérivé.

Il faut bien préciser qu’en 1992, au moment de la conclusion de cette Convention par les Etats, le service public de dépôts et consignations était exécuté par les comptables du réseau Trésor. Rien à cette époque ne pouvait justifier l’application de la législation bancaire harmonisée à ce service souverain incorporé dans les structures déconcentrées du Trésor public. Et rien ne légitime actuellement l’application des règles de la COBAC aux Caisses de dépôts et consignations au moment où elles deviennent des structures publiques autonomes bien que demeurant des comptables publics maniant des deniers publics. Les activités du service public de dépôts et consignations qui étaient assurées par les Trésors publics des Etats sont les mêmes que les établissements publics y dédiés continuent d’assurer aujourd’hui.

La permissivité tolérée dans l’élaboration des règles communautaires est de nature à entamer la bonne gouvernance et la sécurité juridique des acteurs en zone CEMAC. Le principe de la hiérarchie des normes doit impérativement être respecté à travers le respect du parallélisme des formes en chaque modification des dispositions de l’ordre juridique communautaire. Une norme inférieure ne saurait déroger aux dispositions d’une norme supérieure. C’est du moins ce que rappelle à juste titre le juge communautaire en application du Traité de la CEMAC dans l’Avis N°001/2007 du 24 mai 2007 (Demande d’Avis du Secrétaire général de la COBAC sur le projet de Règlement CEMAC/UMAC relatif au gouvernement d’entreprise dans les établissements de crédit). 

IV       Un désintérêt criard pour la comparaison internationale

La méthode juridique n’est pas qu’exégétique, elle est aussi comparative. Le projet communautaire en Afrique centrale n’est pas une génération spontanée. Il s’inspire des exemples historiques à l’instar de la construction européenne qui constitue l’une des réalités communautaires les plus abouties au monde.

Le passage en force opéré par la BEAC et la COBAC pour légitimer la mise sous tutelle d’un établissement public comme la Caisse des dépôts devrait s’inspirer des autres expériences communautaires devancières. En édictant un Règlement fixant les conditions d’exercice d’un établissement public comme la Caisse des dépôts et consignations, le Conseil ministériel de l’UMAC s’est écarté des bonnes pratiques internationales. En effet, la création, l’organisation et le fonctionnement des services publics relèvent de la compétence des plus hautes autorités législatives et exécutives des Etats. C’est une constante dans la pratique des Etats modernes.   

En effet, dans l’Union européenne, la création, l’organisation et le fonctionnement des Caisses de dépôts relèvent de l’ordre juridique national dans la mesure où il s’agit d’une institution de souveraineté économique et d’un outil de financement alternatif des politiques publiques. Dans le domaine bancaire, la Directive 2013/36/UE du 26 Juin 2013 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédits et la surveillance prudentielle des établissements de crédits et entreprises d’investissement précise à son article 2 : « la présente directive ne s’applique pas…11 en France, à la Caisse des dépôts et consignations…12 en Italie, à la Cassa Depositi e prestiti… ». En matière d’organisation, les Etats demeurent souverains dans leurs choix. En France, il s’agit d’un Groupe public composé d’un établissement public avec des filiales. En Italie la Cassa Depositi e Prestiti est un organisme public constitué en société par actions et contrôlé par le Ministère de l’économie et finances à 80% et 20% par les fondations bancaires.  En Belgique, cette structure est incorporée au Service public fédéral des Finances. Cette non implication des instances européennes fait qu’en France, les règles régissant la Caisse des dépôts et consignations sont prévues par le Code monétaire et financier qui relève de l’ordre juridique interne.

Se mettant à bonne école, c’est dans ce registre que s’est inscrit la zone communautaire sœur de l’UEMOA. En effet, l’article 2 de la loi uniforme du 16 Juin 2023 portant réglementation bancaire de l’UMOA écarte les Caisses de dépôts et consignations du régulateur bancaire de la zone et prévoit que les Caisses de dépôts et consignations peuvent créer des filiales pour des éventuelles opérations de banques qu’elles effectueraient.

En violant allègrement certains principes et textes fondamentaux de la construction communautaire et en s’arrogeant le droit de définir les conditions d’exercice de certains services publics au détriment des Chefs des Etats membres tout en faisant unilatéralement des activités de dépôts et consignations des opérations de banque, la COBAC fera de la CEMAC une curiosité sur la scène internationale, un cas unique dans l’architecture institutionnelle des démarches d’intégration.

V         Un déguisement délibéré de la nature juridique des avoirs en déshérence

Par avoirs en déshérence, on entend des sommes « oubliées » sur des comptes bancaires (comptes courants et comptes sur livrets) ou des contrats d’assurance-vie inactifs et qui sont en vertu des textes en vigueur transférés à la Caisse des dépôts et consignations après plusieurs années sans manifestation des titulaires ou des ayants droits. Il faut préciser que si ces comptes sont véritablement inactifs pour les titulaires qui ne se manifestent pas, ils demeurent très actifs pour les bilans des banques qui y prélèvent des frais de gestion et peuvent faire des opérations lucratives à travers des placements rémunérateurs et du crédit.

En matière d’assurance, le Code CIMA et plus particulièrement le Règlement N°003/CIMA/PCMA/PCE/2018 du 12 Avril 2018 prévoit que les sommes dues au titre des contrats d’assurance sur la vie et des bons ou contrats de capitalisation qui ne font pas l’objet d’une demande de versement des prestations ou du capital sont déposés auprès de la Caisse des dépôts et consignations ou tout organisme habilité à l’issue de la période de prescription. La COBAC quant à elle consacre effectivement le principe du transfert des avoirs en déshérence à la Caisse des dépôts et consignations mais contrairement au régulateur CIMA, elle s’arroge le pouvoir de contrôler ces avoirs en déshérence déjà placés sous la conservation et la sécurisation de la Caisse des dépôts au motif qu’il s’agit d’opérations de banque.

Cette auto appropriation de pouvoirs ne résiste pas à l’analyse juridique de l’opération de transfert des sommes à la Caisse des dépôts. En effet et comme partout ailleurs, au moment du transfert, les comptes concernés sont d’abord clôturés. En droit bancaire, la clôture du compte bancaire met fin à la relation contractuelle nouée entre le client et la banque lors de la conclusion d’une convention de compte. Les sommes transférées à la Caisse des dépôts sortent du bilan des banques concernées ainsi que de la juridiction de la COBAC à laquelle elles sont assujetties.

Au cas où le titulaire ou l’ayant-droit se manifeste auprès de la banque, le devoir de celle-ci pour dégager sa responsabilité est de leur délivrer une attestation de clôture du compte en déshérence ainsi qu’une attestation de transfert des sommes correspondantes à la Caisse de dépôts et Consignations. Ainsi, le titulaire ou l’ayant-droit du compte transféré quitte le statut de client de la banque pour arborer désormais le statut d’usager du service public des dépôts et consignations. Elle est donc incompréhensible, cette obsession de la COBAC à continuer de vouloir contrôler des sommes issues de comptes déjà clôturés et sorties des bilans de ses assujettis que sont les établissements de crédits sous le fallacieux prétexte qu’il s’agit d’opérations de banques. C’est la raison pour laquelle la COBAC essaye par toutes sortes de contorsions et subterfuges juridiques d’élargir le spectre des opérations de banques pour y intégrer les activités de dépôts et consignations, activités pourtant bien réglementées. Cette dérive visant à assimiler les dépôts et consignations à des opérations de banque ne tient pas compte des autres engagements supranationaux des Etats membres à l’instar de l’OHADA qui définit les opérations de banque comme des actes de commerce par nature. Les Caisses de dépôts seraient-elles devenues des commerçantes selon la COBAC ?

VI       Une méconnaissance du droit processuel communautaire

Le droit processuel encadre le déroulement des actions devant les juridictions de tout ordre à travers le droit au procès équitable, le principe du contradictoire et le principe de l’impartialité du juge pour garantir une bonne justice. L’apport du juge dans la régulation sociale est un gage de préservation de l’Etat de droit ainsi que de la promotion d’une gouvernance de qualité. Et comme le précisait en son temps le regretté Magistrat Georges TATY, membre émérite de la Cour de justice de la CEMAC : « il est essentiel que les actes des institutions communautaires susceptibles de produire des effets juridiques et d’affecter directement les droits et intérêts des différents sujets de droits soient soumis à un contrôle juridictionnel qui soit apte à vérifier la conformité des actes des institutions au Traité ». Dans sa tribune, le Professeur Guy Mvelle s’offusque de voir les règlements communautaires être contestés par une structure étatique alors que lesdits règlements « sont censés être le reflet des marchandages gouvernementaux ». Il rejoint en cela le Gouverneur de la BEAC qui martelait avec force au sortir d’une conférence de presse que le « Directeur général de la CDEC n’a pas la voix autorisée pour remettre en cause notre réglementation communautaire ».

Cette orientation péremptoire et empreinte d’unilatéralisme est vite battue en brèche par une lecture combinée des dispositions de droit interne ainsi que de droit processuel communautaire. En interne l’article 38 de la loi 2017/010 du 12 Juillet 2017 portant statut des établissements publics prévoit que l’entité publique est représentée par son Directeur général pour les actes de la vie civile et en justice. En droit communautaire, toute personne physique ou morale qui justifie d’un intérêt certain et légitime peut exercer un recours auprès de la Cour de justice pour tous les cas de violation des dispositions des Traités de la CEMAC et des Conventions subséquentes  en vertu des articles 23, 24 et 25 de la Convention relative à  la Cour de justice communautaire du 30 Janvier 2009 ainsi que les articles 7 et 8 de l’Acte Additionnel numéro 03/216-CEMAC-CJ-CCE-15 portant Règlement de la procédure de la Cour de justice communautaire du 5 Octobre 2021 .

En somme, si des voies de recours ont été prévues et ouvertes à toutes personnes physiques ou morales, c’est pour que lesdites voies de recours soient effectivement exercées et que triomphe l’Etat de droit et la bonne gouvernance. C’est aussi pour que les instances communautaires ne possèdent pas un chèque en blanc leur permettant d’exercer dans une liberté d’action absolue, sans limite en adoptant des textes non conformes engageant l’avenir des Etats et des peuples d’Afrique centrale.

VII      Vers un risque de discrédit international de la CEMAC

Si la méthode politiste portée par l’éminent Professeur Guy Mvelle interpelle de bonne foi sur le risque d’isolement international du Cameroun en raison de la contestation légitime de certains actes irréguliers édictés par quelques organes de la CEMAC, l’exploration de la méthode juridique portée par quelques publicistes amène à s’inquiéter plutôt sur un risque plus grave, celui du discrédit international de cette organisation sous-régionale. La violation manifeste des principes d’attribution, de la hiérarchie des normes, du parallélisme des formes et la défiance vis-à-vis de la justice communautaire sont de nature à entraîner non seulement l’isolement mais aussi le discrédit international de la CEMAC dans un contexte de globalisation où les peuples se rapprochent de plus en plus.

La protection des principes directeurs de la communauté par la Cour de Justice de l’Union européenne devra inspirer le juge communautaire de la CEMAC. D’ailleurs ce dernier a affirmé le principe suivant lequel, « la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (depuis sa création) sert de référence à la Cour de Justice de la CEMAC » dans l’affaire Société Civile Immobilière NZAKOU (SCI NZAKOU/Société Civile Immobilière MIREAU) C. Liquidation de la Banque Méridien BIAO Cameroun (BMBC), Arrêt N°005/2015-16 Mars 2016. Les errements actuels de la BEAC et de la COBAC lui offrent une opportunité de reprise en main.

 Richard EVINA OBAM

–          Docteur en droit/Aix-Marseille Université

–          Directeur Général de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDEC)